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《瞭望》新闻周刊记者李雄鹰陆华东
养老机构公建民营模式，盘活了闲置资源，能为老年人提供更高质量的服务，但在实践中仍面临多重难题
4月23日，浙江省长兴县太湖街道新开河村居家养老中心，孩子们在为老人读书徐昱摄/本刊
养老机构服务质量的高低，关系着2亿多老年人的晚年幸福，也牵扯着每一个家庭。
为破解部分公办养老机构设施落后、服务质量低下、入住率不高等问题，全国多地探索养老机构公建民营模式，即由政府出资兴建养老机构的基础设施，再用招标方式，让社会组织或服务团体来进行具体管理运作。这一模式既盘活了闲置的养老资源，又能为老年人提供更高质量的服务。
然而，受制于相关法律法规实施细则尚不明确、运营机构盈利与兜底保障之间的矛盾、适老化改造成本较大等问题，这一模式发展仍刚刚起步。多位受访业内人士建议，需进一步完善相关法律法规，探索公建民营多样化实现形式。
借力社会资源盘活养老机构
五人护理式房间、配置医用地板胶和医用护理床、设置无障碍通道和无障碍卫生间……走进广东省云浮市郁南县建成镇敬老院，记者看到，各种适老化设施一应俱全。建成镇敬老院的转变，得益于该县年开始推进的养老机构公建民营改革。
记者在广东省民政厅了解到，广东率先推进区域统筹打包改革模式，以县（市、区）为单位，将辖区内区域性敬老院、乡镇敬老院等公办特困供养机构，统一打包成一个项目，交由社会运营方管理。截至今年4月，改革试点共引进社会资金5.2亿元，升级改造护理型床位张，机构管理和服务水平明显提升。
长寿星养老服务中心位于江苏省如皋市丁堰镇，主要服务农村老人。年，中心进行公建民营探索。中心负责人顾秀芳说，社会力量介入后，管理方式更加灵活，升级改造了院内设施、引进专业化团队，提高了服务质量，现在社会寄托老人每年都在稳步增加，原先入住率不高的养老院正在被逐步盘活。目前，入住的多位老人中，政府兜底的五保老人和社会寄托老人各占一半。
在江苏，公建民营改革正在推开。截至年底，江苏共有社会办养老机构床位18.61万张，公办民营机构床位数11.51万张，社会办居家社区养老床位数12.78万张，占养老床位总数的65%。
广州市南沙区民政局相关负责人认为，公建民营模式有多重优势，对政府来说，减轻了人力和资金投入，可以集中精力做好裁判员角色；对民营机构来说，以轻资产进入养老行业，按照规则、标准做好服务，有助于提升养老机构的服务和管理水平；对老人来说，在享受政府指导价的同时，能获得更高质量的养老服务。
公建民营刚刚起步
养老机构公建民营模式在越来越多的地方推开，但记者调研发现，这一模式仍处于起步阶段，还面临多重难题。
一是，相关法律法规实施细则不明确。
“在标准化建设、市场准入等方面还缺乏相应规范标准。例如，国有资产由社会力量运营，法人该如何登记？这一空白给日常管理增加了困难，在接受社会捐赠时，就容易遇到问题。”广州市民政局养老服务处相关负责人说。
公建民营是养老行业发展的主流方向之一，国家和省级层面已出台了多项指导意见。但多位业内人士告诉记者，目前还缺乏更为清晰、具有标准意义的顶层设计，期待能建立完善具体化制度设计和保障性法规。
二是，运营方追求利润的需求与政府兜底保障的要求有待平衡。
有研究者认为，公建民营养老机构兼具公益性和商业性，如何让其既保持微利空间，又能发挥兜底保障作用，在实践中还存在难题。
“如何确定合适的投资回报率，又承担兜底功能，该以多大的比例向社会开放运营，这些问题不解决，将影响公建民营模式发展。”北京幸福颐养医疗投资控股有限公司总经理谢晓东说，对运营机构来说，若完全依靠政府购买或补贴，就有可能亏损，国家允许公建民营养老机构提供个性化服务，但还缺乏明确的定位与标准设计。
三是，在农村地区推行公建民营模式困难仍然较大。记者发现，目前公建民营模式探索仍主要在城市，一些社会机构对运营乡镇敬老院仍持观望态度。
华邦美好家园养老集团副总裁王伟说，一方面，受制于传统观念，农村老人更倾向于居家养老，选择到养老机构的比例较低；另一方面，因地理位置偏远，城市老人也不愿到农村养老院生活，这影响了农村养老院的入住率和盈利空间提升。
四是，适老化改造遭遇成本制约。例如，广东省民政厅相关负责人反映，广东现有特困供养床位约10万张，但由于基础设施落后、运营经费缺乏、管理服务水平较低，无法满足失能、半失能老人的护理需求，亟需进行适老化改造，并引入专业护理团队。但是，全省改造资金约需50亿元，各级财政难以承担，专业护理人员引进也面临难题。
探索多样化实现模式
多位受访者建议，应完善法律法规、探索多样化实现模式，多措并举，促进公建民营养老模式健康持续发展。
完善法律法规，明确公建民营养老机构主体地位。业内人士建议，应从国家层面出台完善公建民营养老机构改革的法律法规、标准和规范，对机构性质、职能定位、操作规程、收费标准等进行规定，提升其主体地位；可建立分类收费机制，即针对三无、低收入低保对象的政府兜底床位，针对失独、困难老人的政府定价床位，针对运营方登记性质定价的市场调节价床位。
探索多样化实现与多种经营模式。例如，目前，广东公建民营养老机构有三大模式，即公建委托运营模式、政府与社会力量合作（PPP）模式、整体打包委托运营模式。在广东云浮市郁南县，县内公办养老机构整体打包委托给专业公司运营，解决了部分运营机构“挑肥拣瘦”的问题，运营机构也能实现收益。
针对部分公建民营养老机构经营困难问题，江苏南通市北护理院院长陈建群建议，运营方可以开拓普惠、中等、高端兼具的多层次养老服务，加快提升医养结合水平、探索机构+社区服务模式，通过提高服务质量实现盈利；政府也应适时给予政策倾斜，特别是帮助运营机构解决养老专业人才的保障问题。
加强政府监管，完善行业标准。为防止养老市场鱼龙混杂，广州市南沙区民政局相关负责人建议，应从服务质量、日常管理、场地安全等角度，对第三方运营的公建民营养老机构加强监管。
江苏怡华养老产业有限公司董事长黄桂华建议，应进一步完善推动行业规范，鼓励养老机构品牌化、连锁化、差异化发展。多位业内人士建议，除承担监管人角色外，政府还应加强市场准入公平性机制建设，让真正想做事、能做事的专业机构有更多机会参与养老事业。
